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La dynamique interventionniste : Le Public Choice - +

La croissance de la sphère politique est devenue, particulièrement dans les « démocraties occidentales », un phénomène marquant de la vie sociale au siècle précédent. Il semblerait que deux guerres mondiales séparées par une crise majeure causée par l’ingérence monétaire et accentuée par le protectionnisme, aient donné l’occasion à l’Etat de croître de manière jamais égalée. Dans certaines démocraties, en dépit de la vague de libéralisations et de privatisations des années 80, la place de l’Etat interventionniste a même atteint des niveaux record. L’interventionnisme recoupe essentiellement deux pratiques : la redistribution et la réglementation. La première constitue un transfert direct de revenus en provenance de certains groupes vers d’autres. La deuxième constitue un transfert indirect. Mais dans tous les cas, toute intervention se fait au détriment de quelqu’un. Il n’y a pas de magie en la matière.

L’idée à la mode voulant le « retour du politique » pourrait nous induire en erreur en nous faisant croire qu’il n’y a plus de « politique ». Pourtant, la réalité est toute autre : en France par exemple, les dépenses de l’Etat au sens large ont crû régulièrement jusqu’à 54% des ressources nationales l’année dernière. Le code du droit du travail français a doublé de volume en 20 ans : l’activité réglementaire s’intensifie elle aussi, et ce bien souvent sous l’impulsion de Bruxelles. Les raisons officielles de cette montée de l’interventionnisme sont à chercher du côté de certaines théories économiques et sociales qui ont pendant longtemps légitimé un degré important d’intervention de l’Etat dans l’économie. Selon ces théories, l’Etat se doit d’être le garant d’une certaine « justice sociale » pour gommer les inégalités ainsi que de corriger ce que l’on nomme les « défaillances du marché », c’est-à-dire des situations dans lesquelles la coordination par les prix librement déterminés sur le marché ne se ferait pas efficacement (la production de biens dits « publics » par exemple).

Pour autant cette théorisation en faveur de l’interventionnisme suppose des hypothèses sans doute quelque peu irréalistes pour que ce dernier soit réellement efficace :- d’abord que les hommes politiques et les bureaucrates travaillent exclusivement dans le sens de l’intérêt public, c’est l’hypothèse de la « bienveillance ».- ensuite que l’Etat dispose d’une connaissance quasi-parfaite : du processus marché, de la manière de répondre à ses dysfonctionnements supposés, du fait que son action mènera à un résultat systématiquement supérieur à la non-intervention. Cela suppose aussi que l’Etat dispose d’un système très fiable de transmission des informations en son sein même.

Il est possible d’expliquer pourquoi avec un taux d’intervention aussi élevé dans l’économie, les choses ne vont pas si bien en France ou en Belgique (52 % du PIB en dépenses publiques) par exemple. L’activité redistributrice (au sens large) et régulatrice de l’Etat interventionniste semble plus inhiber les dynamiques sociales et économiques que les favoriser. Les effets d’un interventionnisme trop élevé se font sentir du côté des citoyens comme du côté de l’administration. Pour les premiers, on constate une dépendance d’une frange de plus en plus grande de la population aux mécanismes de redistribution (les politiques d’assistanat et les désincitations à travailler qu’elles génèrent), un exil fiscal (dans l’économie informelle ou à l’étranger) de la part d’individus dynamiques du fait de taux de prélèvements obligatoires très élevés, et un découragement de la création d’entreprises. Pour la deuxième, l’évolution de la bureaucratie ne se fait pas dans le sens de la rationalité et de l’efficience, et de l’intérêt public, impliquant un détournement et un gaspillage de ressources, ressources qui ne sont donc plus affectées de manière productive dans d’autres activités.

Pour comprendre l’origine de la croissance de l’interventionnisme à des niveaux si élevés, nous pouvons ainsi nous inspirer de l’analyse économique descriptive. Des éclairages différents sur la question de la croissance de l’Etat sont donnés par deux courants théoriques qui permettent de remettre en cause les deux hypothèses de départ des théories en faveur de l’interventionnisme : la théorie des incitations et la théorie de l’information.

La théorie des incitations est utilisée pour expliquer comment des situations de coopération fonctionnent, échouent ou sont peu efficaces, ou des situations dans lesquelles en dépit des bonnes intentions, des processus sociaux mènent à des conséquences inattendues. Il s’agit ici de ce qu’on appelle souvent de manière un peu pédante la « structure des incitations », c’est-à-dire l’ensemble des incitations procurées aux individus. Cet ensemble d’incitations est généré par les règles d’un groupe, d’un territoire, d’une organisation etc., et détermine largement la qualité de la coopération. On arrive ainsi à relever les incitations bonnes et mauvaises pour la coopération. L’analyse des incitations des différents acteurs dans les processus politiques permet de remettre en cause l’hypothèse de la « bienveillance ».

De manière similaire, la théorie de l’information peut être utilisée pour comprendre les échecs ou les succès de la coopération en étudiant la manière dont la connaissance particulière des individus est exploitée, et comment l’information entre eux circule ou pas. Cela peut parfois se ramener à un problème d’incitation à ne pas transmettre ou ne pas chercher l’information. Lorsque par exemple dans une entreprise quelque chose « bloque » à un niveau c’est généralement qu’une ou des personnes n’ont pas été correctement incités à effectuer la tâche requise ou qu’ils n’ont pas eu l’information adéquate pour prendre la décision appropriée. Ce qui se passe dans l’entreprise, se passe aussi sur le marché ou bien, surtout, dans la bureaucratie. Cette démarche théorique permet de remettre en question l’hypothèse de connaissance quasi-parfaite de l’Etat. Nous verrons que, à plusieurs égards, l’Etat fait face à un problème majeur d’information lorsqu’il intervient.

Notre présentation se découpera donc essentiellement autour de ces deux axes. Nous nous concentrerons ce mois-ci sur la première explication de la croissance de l’interventionnisme : la remise en cause de l’hypothèse de bienveillance des acteurs dans les processus politiques, et ce, sur la base d’une théorie des incitations. L’idée est que l’interventionnisme croît du fait des incitations dans les processus politiques qui ne vont pas dans le sens de l’intérêt général.

La théorie des choix publics et l’analyse des incitations dans les processus politiques

Pour expliquer la croissance de l’Etat et des politiques interventionnistes la théorie des choix publics part d’unehypothèse de travail très répandue en science économique : la recherche de son intérêt personnel par tout un chacun. Il est connu que la théorie économique utilisait cette hypothèse pour analyser les comportements des entreprises et des consommateurs lors de l’échange sur le marché : il s’agit ici simplement de conserver la même hypothèse mais de déplacer l’analyse au terrain de l’échange dans la sphère politique. Pourquoi en effet les individus ne chercheraient-ils pas rationnellement leur intérêt dans les processus politiques alors qu’ils le font dans les processus de marché ? Nous allons voir que cette hypothèse de travail peut se révéler très fructueuse si on l’applique au comportement des électeurs, des hommes politiques, et des bureaucrates. Les mécanismes politiques de la démocratie représentative peuvent alors produire une structure des incitations qui va aboutir à plus d’interventionnisme.

1.L’électeur. Sur le marché lorsqu’un consommateur va acheter un lecteur DVD par exemple, il achète un seul produit. En revanche, sur le « marché politique » – si l’on peut dire, le « consommateur politique » qu’est l’électeur n’achète pas un seul « produit » lorsqu’il met son bulletin dans l’urne, mais toute une série : derrière un candidat il y a un programme avec des dizaines de décisions politiques à venir. Sur le marché des biens, le consommateur fait des comparaisons entre différentes marques et différents modèles pour effectuer correctement son choix. Le coût de recherche en informations sur ces différents modèles est relativement faible puisqu’il n’y a qu’un produit à acheter. Lorsque l’on passe à la sphère politique, les choses sont bien différentes. En effet, pour l’électeur, la recherche en informations sur toutes les positions prises par les candidats sur chaque problème ainsi que leurs conséquences possibles (c’est-à-dire toute une série de « produits politiques ») est extrêmement coûteuse voire impossible. Par ailleurs, quel va être le rendement de cette recherche quand on sait qu’un seul vote ne change rien aux résultats ? Chaque électeur, ne pouvant s’engager dans un investissement aussi coûteux et visiblement non rentable, est donc incité à rester « ignorant », et ce de manière rationnelle. Nous allons voir plus loin que cette ignorance rationnelle a beaucoup d’importance dans le déroulement du processus politique.

2.L’ homme politique. Les hommes politiques de leur côté peuvent être décrits comme des fournisseurs de biens politiques. Comme le montrent très bien les campagnes électorales et les fonds impressionnants qui peuvent y être engloutis, les hommes politiques sont à l’affût des votes. Ils doivent donc adopter une posture électoralement vendable. L’existence d’une concurrence entre hommes politiques pour récupérer des votes peut conduire à la démagogie. D’ailleurs dans une élection à la majorité avec deux candidats en présence, la stratégie optimale pour les candidats est de s’aligner sur les positions de « l’électeur médian » du spectre politique (la position où l’on trouve 50% de l’électorat à sa droite et 50 % à sa gauche). Par ailleurs dans de nombreux pays les hommes politiques doivent non seulement chercher des votes, mais aussi des fonds pour financer leurs frais de campagne : ils doivent ainsi séduire certains groupes susceptibles de les financer, en promettant – souvent discrètement, de faire passer des législations qui pourront favoriser les intérêts de ces derniers.

En Europe, la Politique Agricole Commune coûte extrêmement cher au contribuable européen. Pourtant, elle est contre-productive et représente donc un gaspillage de ressources publiques. Etant une politique protectionniste, elle empêche par ailleurs le développement de nombreux pays du Sud. Son maintien paraît ainsi complètement irrationnel. Pourtant il s’explique très bien par le comportement rationnel d’hommes politiques : la PAC bénéficie essentiellement aux paysans français qui, du fait du découpage électoral, ont un poids encore très important dans ce pays. Aucun candidat ne s’aventurerait à perdre un tel électorat et chacun défend les subventions versées à ce groupe, contre l’intérêt général.

On voit ici que les hommes politiques doivent alors savamment manier le flou devant un électorat à conquérir mais indécis (l’exemple français de François Bayrou ou Ségolène Royal en 2007 est éloquent) et promettre sur des points très précis pour rallier une minorité électorale très mobilisée autour de certains thèmes (on pense encore à Nicolas Sarkozy récupérant une partie de l’électorat d’extrême droite). Le clientélisme peut alors saper les bases mêmes de la démocratie.Les hommes politiques en place veulent naturellement conserver le pouvoir. Or, ils disposent d’une sorte de droit de propriété sur ce dernier, mais ce uniquement jusqu’aux prochaines élections. L’effet « d’ignorance rationnelle » des électeurs a alors ici des implications très importantes. Car en effet, comment l’électeur va-t-il prendre sa décision ? Soit sur la base de ses préférences idéologiques dans le spectre gauche-droite ; soit aussi très probablement sur la situation économique générale avant les élections. Parce que leur mémoire est courte, les électeurs vont fonder leur choix sur l’information conjoncturelle dans les journaux, magazines etc. Cet élément est crucial. En effet, il est alors facile pour les hommes politiques au pouvoir de vouloir manipuler les indicateurs généraux de la santé de l’économie, d’améliorer artificiellement et temporairement son état par des politiques conjoncturelles, de manière à ce que cette situation soit perçue comme satisfaisante par les électeurs qui ne votent pas selon un strict clivage idéologique. C’est une manière pour eux de tenter de conserver leur « droit de propriété » après les élections.

L’important ici est que des améliorations soient visibles. On pense bien sûr à ces agents de la voirie qui rebouchent les trous, refont le marquage au sol, nettoient impeccablement les rues, et ce, sur ordre des autorités locales juste avant les élections locales : un classique.Mais de manière nettement plus problématique, c’est l’utilisation de la politique monétaire – dans un contexte de non indépendance des banques centrales – qui a pu devenir un outil électoral. L’idée est simple : la restriction monétaire par la hausse des taux d’intérêt peut créer une contraction économique à court terme, une mini-récession. Un relâchement de la politique monétaire peut à court terme doper l’économie de manière artificielle pendant quelques mois pour créer une expansion temporaire. Il suffit de faire enchaîner longtemps à l’avance une telle séquence « contraction – expansion » en manipulant l’outil monétaire longtemps l’avance en tenant compte des délais d’ajustement de l’économie, pour ainsi obtenir de « bonnes conditions » avant les élections. Ces bonnes conditions sont issues d’une manipulation, elles sont donc artificielles et ne tiendront pas longtemps après les élections, l’inflation causée par le relâchement monétaire arrivant assez rapidement. Certains économistes considèrent donc que jusqu’à une certaine période récente, des cycles politico-économiques étaient causés de cette manière. Les manipulations incessantes de l’économie finissaient par perturber en profondeur cette dernière.

L’outil monétaire, maintenant que nombre des banques centrales sont « in-dé-pen-dantes » comme a pu le signaler récemment le gouverneur de la banque centrale européenne, peut sans doute être remplacé par d’autre politiques court-termistes. A ce propos, il est intéressant de noter qu’aux Etats-Unis George W. Bush vient de signer un paquet fiscal de crédits d’impôts qui creusera un peu plus le déficit américain. La raison affichée est d’éviter que la récession actuelle ne s’aggrave. Pourtant, les effets de ce paquet fiscal ne se feront sentir qu’au milieu de cet été, l’administration fiscale ne pouvant payer avant le mois de juin. D’ici là, la tempête sera passée, mais le milieu de l’été, c’est environ trois mois avant les élections…

3.Les bureaucrates. Les théoriciens du Public Choice sont aussi quelque peu pessimistes (mais en fait réalistes !) à l’égard de l’esprit de service de l’intérêt public chez les bureaucrates de l’administration. Appliquons ici aussi la recherche de l’intérêt personnel comme hypothèse de travail. Les bureaucrates ont un intérêt : la maximisation de la taille de leur budget. En effet, cela leur confère des avantages (paie, nouveaux ordinateurs, bureaux, bonnes conditions de travail etc.). Effectivement, a-t-on déjà vu un bureaucrate demander un budget moins élevé ? Quiconque a travaillé dans une administration sait que même lorsqu’il y a des reliquats en fin d’année, la règle essentielle est …de les dilapider, pour éviter que les budgets ne soient rabaissés l’année suivante. Il existe un problème crucial pour comprendre cette dynamique : les bureaucrates sont ou ont été pendant très longtemps évalués… par eux-mêmes. Sont-ils incités à aller dans le sens de l’intérêt public ? Il leur est facile dans ces conditions d’expliquer à des hommes politiques décidant des budgets que leur travail est essentiel et qu’il mérite l’octroi de plus de crédits. Désormais des commissions d’audit et des procédures de justification de l’efficacité des dépenses ont peu à peu été mises en place à certains niveaux, ce qui semblerait être une chose. Mais cela ne constitue-il pas une nouvelle bureaucratie ?

Pour autant, dans de nombreux pays et dans de nombreuses administrations, les bureaucrates sont toujours difficilement contrôlables. Et ce d’autant plus que des niveaux administratifs se sont multipliés du fait de l’Europe par exemple, ou de la « décentralisation » dans certains pays comme la France. Cela a ainsi occasionné une augmentation des incitations à la croissance de la bureaucratie, rendant la réforme de plus en plus difficile. La croissance de la bureaucratie et de l’interventionnisme qui l’accompagne généralement peut ainsi s’expliquer encore par la théorie des incitations.

4.Les lobbies. L’activité redistributrice et régulatrice de l’Etat interventionniste a entraîné dans le secteur privé une diversion de l’activité productive vers des activités dites « improductives » consistant à chercher à obtenir des faveurs, des protections ou des subventions, des « rentes » auprès des autorités dirigeantes. La constitution de groupes de pression ou lobbies s’explique par les faibles coûts d’organisation d’un groupe de producteurs peu nombreux ayant un intérêt commun. Cela n’est pas le cas de la « majorité silencieuse » très nombreuse et ayant des intérêts divergents, donc coûteuse à « organiser » : on pense ici aux contribuables. L’activité des lobbies n’est donc que peu contrebalancée car du fait de leur faible taille ils sont extrêmement efficaces.

Il y aurait 15.000 lobbyistes à Bruxelles ; des lobbyistes souvent anciens bureaucrates reconvertis. Faire du lobby cela s’apprend désormais dans des écoles spécialisées, et il y a depuis longtemps des services spécialisés en lobbying. La question est donc sérieuse : ce lobbying aboutit souvent à des réglementations ou des subventions irrationnelles. Pour faire passer telle ou telle décision les favorisant (subvention, protection), les lobbies peuvent aller jusqu’à « acheter » directement les politiciens et les bureaucrates (qui fournissent les études permettant de prendre les décisions politiques) qui sont alors « incités » à ne pas aller dans le sens de l’intérêt public et contribuent ainsi à la boule de neige interventionniste.

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La théorie des incitations nous donne ainsi un éclairage – il est vrai peu optimiste, des processus politiques qui peut expliquer en partie la croissance de l’interventionnisme. Elle a été critiquée pour son caractère quelque peu réducteur, par sa peinture peu glorieuse des hommes politiques et des bureaucrates qui ne rechercheraient que leur intérêt. Pourtant, à y regarder de près, même si certains hommes politiques ou bureaucrates peuvent être bienveillants et altruistes, la concurrence pour la conquête et la conservation du pouvoir peut les détourner de l’objectif de l’intérêt public. De même les électeurs sont considérés comme presqu’incapables d’avoir un poids véritable. L’interventionnisme a pu ainsi croître, et ce de manière non contrôlée par les processus démocratiques. On peut même avancer l’idée qu’il s’est fait d’ailleurs contre la démocratie.

Nous verrons le mois prochain que sans porter de jugement sur la conduite des hommes politiques et des bureaucrates, l’analyse de l’interventionnisme partant des problèmes d’information et de connaissance peut compléter utilement le tableau.

Bibliographie sommaire :

Gwartney J.D. & R.E. Wagner : « Public Choice and the Conduct of Representative Government », Public Choice and Constitutional Political Economy, Vol. 6 de Political Economy and Public Policy, Jai press inc., London, 1988.Lepage, Henri : Demain le capitalisme (Ch. 5), Hachette Pluriel, Paris, 1978.Tullock, Gordon : Le Marché politique : analyse économique des processus politiques, Economica, Paris, 1978.

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